【专家解读】全面实施预算绩效管理看北京——“北京模式”的创新和未来

2019-07-23

中央财经大学 曹堂哲

2018年9月,中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,形成了全面实施预算绩效管理的顶层设计。近年来,北京市 坚决贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,牢固树立“四个意识”,坚定“四个自信”, 坚决做到“两个维护”,结合北京市城市新规划和减 量发展的要求,努力提高“四个服务”水平,动真格、讲实效,解决了绩效管理中的一些突出问题,取得了好的成效,连续七年被财政部评为优 秀省市。?

近期《中共北京市委 北京市人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》(以下简称《实施意见》)印发,为北京推动预算绩效管理 工作指明了方向、谋划了路线、明确了措施,全面实施预算绩效管理的“北京模式”呼之欲出,必将在不断改革创新中,取得更大成绩。“北京 模式”即“全方位格局、全过程闭环、全范围覆盖、全成本核算、多主体联动的全面预算绩效管理体系”(简称“四全一多”),这一模式是全 面实施预算绩效管理一般原理和北京实践创新紧密结合的灿烂成果,是历史经验的结晶,是真抓实干的榜样,是创新先行的标杆,其创新之处主 要包括以下七个方面:?

创新之一:多主体联动,盘活全方位格局的“大棋局”。《实施意见》要求“坚持党对全面实施预算绩效管理工作的领导”,“推动形成市委、市政府统筹领导,财政部门组织协调,各区各部门主 责落实,人大政协参与监督的多主体协同联动机制”。

?进入新时代,北京市一直着力打造以预算为“主线”,以政府、部门与单位、政策与项目多层次衔接为“经线”,以财务、业务、资源和资 产多要素协同为“纬线”的全方位绩效管理新格局。一是市委市政府统筹领导。2009年在市政府党组统一领导下,建立了市政府绩效管理联席 会议制度,2011年在联席会议的基础上,成立了市政府绩效管理工作领导小组。2018年在市委副书记、市长陈吉宁同志批办和督导下,北京市 探索开展了全成本预算绩效管理改革。二是财政组织协调。市财政局通过建章立制、确立标准、示范推广、开展评价、监督检查、宣传培训等工 作,成为全面实施预算绩效管理的牵引机和发动机。三是各区各部门主责落实。各区各部门各单位作为预算绩效管理的第一责任人,通过建立本 地区本部门预算绩效管理领导小组等统筹协调工作机制,推动了全过程预算绩效管理。四是人大政协等部门参与监督。按照《北京市预算审查监 督条例》的要求,人大通过对支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府收支等方面绩效的审查监督, 有力地推动了预算绩效管理工作。参与事前绩效评估成为人大代表依法履职和政协委员民主监督的一张特色名片。另外“审计机关依法对预算绩 效管理情况开展审计监督”也倒逼推动了预算绩效管理工作的开展。五是市、区联动推进。在开展市对区转移支付项目绩效评价工作中,北京市 建立了市、区两级共同参与的评价工作机制,建立了市、区财政部门绩效资源共享平台。?

按照《实施意见》的要求,构建全面实施预算管理“大棋局”,树立绩效管理的整体、系统、协调观念,以预算集中反映政府活动和宏观政 策,以预算管理规范政府行为,以预算绩效作为衡量政府绩效的主要指标之一,反映各级政府、各部门的工作绩效,不断优化多主体协同联动机 制,必将有力地推动政府效能提升,加快实现国家治理体系和治理能力现代化。?

创新之二:建立立项评估决策机制,扣好事前绩效评估的“第一颗扣子”。2010年北京市在全国首创推出了事前绩效评估模式。近年来,事前绩效评估力度逐年加大,实现了“对象全覆盖、格局全方位、指标定量 化、跟踪全过程、制度有创新”的发展势态。?

《实施意见》按照政府预算体系的构成,进一步明确了事前绩效评估的职责分工。一是“各部门各单位要开展事前绩效评估,重点论证立项 必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等”,各部门各单位主要针对部门预算开展事前绩效评估,旨在解决部门 和单位政策和项目该不该立、该不该报的问题。其中“投资主管部门要加强基建投资绩效评估,评估结果作为申请预算的必备要件”,旨在强化 投资主管部门现行立项审批中的绩效约束,推动绩效目标填报、项目立项和预算申请的有机衔接。二是“市、区两级财政部门要推动建立立项评 估决策机制,对新出台重大政策、项目预算实行随报、随评、随入库管理,评估结果与部门政策调整和预算安排挂钩”。这一要求明确了财政部 门在事前绩效评估中的对象、职责、机制和作用,做实了项目库管理,实现了政策和项目入库管理的常态化、动态化和滚动化,有助于推动中期 财政规划和预算绩效管理的衔接,有助于提高部门预算和财政总预算支出政策和项目决策的科学性,有助于事权和财力的匹配,有助于落实《重 大行政决策程序暂行条例》的要求,是实现预算和绩效管理一体化的“第一颗扣子”。?

创新之三:重大政策和项目全过程预算绩效管理,打造“财政重器”。从2017年开始,北京市财政局选择了支持区域经济发展政策、个人所得税征收奖励政策、“疏整促”政策、学前教育转移支付资金等重大 政策和项目开展了事前绩效评估,随后持续开展了绩效跟踪和分析,开启了重大政策和项目全过程预算绩效管理的先河。?

《实施意见》进一步明确了开展重大政策和项目事前、事中和事后全过程预算绩效管理的要求,包括“市、区两级财政部门对新出台重大政 策、项目预算实行随报、随评、随入库管理”;要求“对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效”;要求“市、区两级财政部门 要建立重点绩效评价常态机制,每年选择重大政策、重大投资和重点民生项目组织开展绩效评价”,并首次提出了“探索建立跨部门、跨行业、 跨层级战略性资金绩效评价机制。”重大政策和项目预算大多以专项资金和转移支付的形式落实党委政府的战略部署和重点工作,大多属于跨部 门、跨行业、跨层级的政府战略性资金,对其实施全过程预算绩效管理,为进一步开展政府预算绩效管理提供了支点,有助于政府支出预算和政 策的科学决策和有效执行,有助于发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

?按照《实施意见》的要求,打造重大政策和项目全过程预算绩效管理这一“财政重器”,需要落好重大政策和项目事前绩效评估的“先手 棋”,理顺政府、部门、政策和项目的层级分解关系,在预算编制环节加强绩效目标管理和资金统筹,在预算执行环节建立部门间会商机制,加 大统筹协调,统一标准、统一方案,统一管理办法,形成合力,持续开展绩效监控;对接高质量发展,加强绩效评价和结果运用。

?创新之四:全成本预算绩效管理,引领绩效管理“升级提档”。2018年在市委副书记、市长陈吉宁同志亲自批办和督导下,北京在学前教育、养老机构运营、供排水补贴、电气热补贴、公交补贴、平原 造林建设、商业流通、文化创意等领域开展了全成本预算绩效管理的试点探索。?

《实施意见》要求“探索全成本预算绩效管理模式”,明确了推动全成本预算绩效管理中各级政府、预算部门和财政部门的职责。一是“各 级政府和各部门各单位要将成本意识贯穿于预算管理各环节,运用成本效益分析法,对公共产品和服务实施全成本管理,科学测算、全面衡量各 方投入成本,合理设置预期绩效目标和监督考核指标,在预算管理中实现成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一。”二是“市、区 两级财政部门要强化成本效益分析结果的应用,完善财政支出定额标准体系,建立以服务质量、投入成本和实施效果为重要考核内容,以结果为导向配置公共资源的预算管理模式”。

全成本预算绩效管理强调成本、质量和效益等绩效信息在预算中的深度运用,尤其是强调全成本对预算投入决策的决定性作用,改变了预算 申报和绩效评价中成本指标“虚化”的现象,推动了“预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效”的预算管理制度形成。这一创新符 合《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》“强调成本效益”的指导思想,符合《重大行政决策程序暂行条例》的要求,与 OECD国家通行做法相契合,具有前瞻性,引领着预算绩效管理的新方向。?

未来,进一步分类开展成本效益分析;推动成本、质量和效益指标的标准化;建立动态更新的公共服务成本数据库;强化成本效益分析结果 运用,将会成为全成本预算绩效管理的生长点。?

创新之五:明晰权责,实现财政和部门预算绩效管理“比翼齐飞”。《实施意见》在“四全一多”的立体框架下,明确了全面实施预算绩效管理的各方职责,实现了财政和部门预算绩效管理的“比翼齐飞”。 总体而言,财政履行的职责包括:(1)建章立制;(2)开展财政全过程预算绩效管理;(3)组织协调;(4)监督考核问责。预算部门履行 的职责包括:(1)制定具体实施方法和办法;(2)开展部门全过程预算绩效管理;(3)实现部门预算绩效管理全覆盖;(4)理顺内部工作 机制等。另外绩效责任、结果运用、信息公开等是需要各方共同配合完成的职责。比如《实施意见》要求“建立部门和单位整体绩效报告制 度。”“市、区两级财政部门要推进绩效目标和绩效评价报告‘双公开’,搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台,自觉接受人大和社会各界 监督”这些都是需要财政、部门和人大紧密配合完成的工作。

《实施意见》对部门和财政分工的要求,体现着“全面论和重点论”相结合的辩证思想。“全面论”强调预算部门和单位在全过程预算绩效 管理中要实现事前绩效评估、绩效目标编制、绩效运行监控、绩效自评等环节的各类资金全覆盖,比如:《实施意见》要求“各级政府和各部门 各单位编制预算时要分解细化各项工作要求,全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标,将绩效目标管理覆盖到所有预算资金和 项目”。要求“各部门各单位要对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评,评价结果报送本级财政部门”等。“重点论”强调财政 部门在全面推进的同时抓重点,“对新出台重大政策、项目预算实行随报、随评、随入库管理”、“建立重大政策、项目绩效跟踪机制”、“选 择重大政策、重大投资和重点民生项目组织开展绩效评价,探索建立跨部门、跨行业、跨层级战略性资金绩效评价机制”等。

?创新之六:夯实基础能力,调好绩效信息公开“速度强度”。北京市通过调好绩效目标公开的“速度强度”,有力地促进了预算绩效管理责任落实和工作开展。2017年北京市部门预算公开专栏中首次 公开了所有部门500万以上重点项目绩效目标。2016年市级部门决算有30个部门公开了项目自评报告,实现了从“摆数字”向“明绩效”的转 变。2018年在北京市预决算平台上,市级所有预算部门都公开了1个项目的自评价绩效报告,实现了绩效评价报告公开部门的全覆盖。同时一个 政策和三个项目的财政绩效评价报告首次公开。2019年北京市在在首都之窗公开了48个市级行政机关和16个区政府2018年度绩效管理自查报 告,这是北京市第一年在政府绩效考评前集中公开各单位绩效管理自查结果。?

《实施意见》明确要求加大绩效信息公开力度,要求“市、区两级财政部门要推进绩效目标和绩效评价报告‘双公开’,搭建社会公众参与 绩效管理的途径和平台,自觉接受人大和社会各界监督。预算编制阶段,绩效目标要随预算同步审核、同步批复、同步公开,实现绩效目标管理 与预算管理全面融合。决算编制阶段,财政评价情况和部门自评报告要分别随政府决算和部门决算向社会公开,提高财政资金使用透明度”。

?绩效信息公开既反映预算绩效管理的基础能力,也是推动预算绩效管理的重要手段。更深、更广、更全地公开绩效信息,持续提升公共预算 的透明度和责任性,将是未来不断努力的方向。

?创新之七:硬化责任约束,绩效责任“三挂钩两纳入”“落地有声”。《实施意见》进一步明确了硬化预算绩效管理责任的“三挂钩两纳入”机制,要求“将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系,作 为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考。市、区两级财政部门要完善预算绩效结果与政策调整和预算安排挂钩机制,将本级部门整体绩效 与部门预算安排挂钩,将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。”?

此前北京市在市级国家机关和区县绩效管理中已经迈出了“三挂钩两纳入”的坚实步伐。市财政局作为市政府绩效管理工作领导小组的成员 单位,对市级预算部门的预算管理全过程开展综合考核,考核得分作为行政机关绩效考评中“预算绩效管理”指标的给分依据,该得分直接影响 到机关年度绩效奖金;市财政局对各区预算绩效管理情况打分,作为一项指标纳入区县政府的绩效考核得分,区县政府绩效管理考评结果提交市 委,作为对区县政府领导班子考核评价的重要内容和领导干部选拔任用、年度评先评优的重要依据。2011年北京市财政局印发的《北京市预算 绩效管理问责办法(试行)》明确了预算绩效管理责任主体、绩效问责的情形和方式、绩效问责程序等内容,对事前、事中、事后的绩效责任做 了明确的界定,较早地建立了较为系统的绩效问责制度。近年也推行了绩效评价结果与部门预算安排、转移支付分配和政策调整挂钩。

?贯彻《实施意见》的新要求,需要在现有基础上,进一步实现“办事”“花钱”和“用人”绩效的有机统一,出台相关实施细则,落实有效 措施,以确保制度完备、执行有力、效果显着。

?总之,《实施意见》结合北京实际,完整、准确、系统地贯彻了党中央国务院关于全面实施预算绩效管理的重大战略部署,充满着实践的智 慧,闪耀着创新的光辉,饱含着未来的期望,必将推动新时代全面实施预算绩效管理的“北京模式”走向成熟、更上层楼!


? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ??? ? ? ? ? ?文章来源:北京市财政局绩效处


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