小景原创 | X流域省级补偿资金绩效评价案例分析及思考

2019-03-28

党的十九大明确要求,加快生态文明体制改革,着力解决突出环境问题。切实加强水污染防治力度、保障国家水安全,关系国计民生,是生态文明建设的重点工作。近年来,各级政府不断加大资金投入和政策创设力度。2015年9月,中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》提出,“完善生态补偿机制。探索建立多元化补偿机制,逐步增加对重点生态功能区转移支付,完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。制定横向生态补偿机制办法,以地方补偿为主,中央财政给予支持”。2016年财政部、生态环境部(原环境保护部)、国家发展改革委、水利部提出《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》(财建〔2016〕928号),充分调动流域上下游地区积极性,形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的一种制度安排。


受M省(X流域上游省份)财政部门委托,我公司对该省2017年度X流域的省级补偿资金开展绩效评价。现将水环境治理横向补偿类资金的特点,以及本次绩效评价的主要思路、程序和方法总结如下。


一、项目基本情况

?(一)项目背景及内容

为深入贯彻落实财政部、生态环境部(原环境保护部)、国家发展改革委、水利部提出《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》(财建〔2016〕928号),保护和改善X流域水环境质量,在中央主管部门的组织协调下,M省和N省签订了《关于X流域上下游横向生态补偿的协议》(以下简称“生态补偿协议”),2016-2017年X流域环境整治实行“双向补偿”机制,两省设立X流域上下游横向生态补偿资金,每年各出资a亿元,以流域跨省界断面水质考核为依据,当上游来水水质稳定达标或改善时,由下游拨付资金补偿上游;反之,若上游水质恶化,则由上游赔偿下游,中央财政依据考核目标完成情况给予资金奖励,以此推动流域上下游两省实现联防联控和流域共治,建立起流域保护与治理的长效机制。


? (二)评价对象和资金用途

经M省政府决议,?该省a亿元资金由省级出资a1万元,市级配套a2万元。本次评价对象为省级资金a1万元,主要用于A市3处流域和B市1处流域治理,包括水污染综合整治、畜禽养殖污染治理和清拆补偿、环境基础设施和能力建设等工作。


? (三)项目组织管理

专项资金由财政部门和环境保护主管部门按职责共同管理。各部门职责分工如下:省财政厅负责专项资金的年度预算安排,会同省环保厅分配、下达资金;省环保厅负责编制流域生态环境保护与治理总体实施方案,落实省级资金并下达N省和中央资金;市级财政部门负责分解下达省级资金、落实市级配套资金,会同环保部门制定资金管理办法;市级环保部门负责制定市级流域整治方案、会同财政部门制定项目管理办法并组织项目申报和审核、监督检查、绩效评价等工作。


二、专项资金特点及评价重点

?(一)环境保护类项目绩效需要综合考量。

近年来,国家高度重视生态环境保护,环保资金投入大,环保工作压力大。主管部门和项目执行单位往往追求在短时间内快速实现环境改善硬性指标,容易忽视投入与产出、成本与效益、环境效益与经济社会效益、短期效益与长期效益的综合考量,出现硬指标导向下不计成本投入,选择便于操作、见效快的环境治理措施,导致财政资金浪费、综合效益较差、可持续性不足。就水污染治理而言,部分环保部门关注资金投入规模,忽视了资金使用的经济性;关注特定时间内的水质达标情况,但达标后水质保持措施不足,整治效果难以持久;部分地区整治措施单一,从污染源入手统一拆除关闭,措施简单、见效快,但在保障措施不完善的情况下,经济社会影响较差,易产生不稳定因素。


?(二)跨省流域治理横向生态补偿机制的特殊性。

与省内流域治理不同,跨省流域治理涉及成本共担、效益共享,即流域上游承担保护生态环境的责任,同时享有水质改善、水量保障带来利益;流域下游地区对上游地区为改善生态环境付出的努力作出补偿,同时享有水质恶化、上游过度用水的受偿权利。考虑到两省财政承受能力,上游地区须准确定位流域污染问题、优化治理措施、科学测算治理成本,在此基础上明确补偿基准、补偿方式、补偿标准和补偿金额。但水污染治理属于系统工程,需要住建、水利、农业、环保等诸多部门联合发力,部门间的信息壁垒导致水污染治理综合成本难以准确测算,甚至不同层级环保部门的资金投入总规模也不甚清晰;此外,环境治理所付出经济代价、对居民生产生活的负面影响等也往往缺乏足够重视和系统分析。


? (三)专项转移支付资金的管理问题。

流域上下游横向生态保护补偿机制以地方为主、中央引导,即补偿协议由流域上下游地方政府自主协商确定,中央财政给予引导支持。因此,流域治理资金来源包括中央、省级、地市乃至区县各级财政,各级资金通过专项转移支付方式向下层层拨付,加大了资金监管难度,普遍存在各级部门监管职责划分不清,资金及项目管理混乱的问题。常见问题包括:省级部门仅在前期划定资金投入范围、过程中督促资金执行效率,不掌握资金具体投向和项目执行进度;市级部门根据上级部门资金监管力度大小,区别对待不同渠道的资金管理,应付检查多于主动监管;项目执行单位更多的关注项目执行进度,容易忽视资金监管等。项目管理与资金管理的脱节,于相关决策部门而言,若环境得以改善,则资金投入效果良好,在不掌握资金所支持具体项目的情况下,难以将资金支出-项目执行-环境改善建立关联,在大规模资金投入下环境硬指标的达成掩盖了部分整治措施无效或低效问题,必然造成部分财政资金的浪费。


结合该专项资金在以上几方面的特点,我们认为对该类项目开展绩效评价的重点包括:

(一)理清资金支出(投入)-项目执行(产出)-环境改善(效果)的关系,判断资金投向是否合理、整治措施是否有效;


(二)全面梳理环境治理成本和综合效益,通过成本-效益分析,评价财政资金经济性、效率性和效益性,判断整治措施是否优化、配套保障措施是否完善、补偿资金规模是否合理;


(三)掌握各级主管部门在资金、项目管理中的职责定位和履行情况,评价资金及项目管理是否规范和科学。


三、评价思路和方法

?(一)评价思路

2017年底跨省流域补偿协议到期,此后是否续签取决于流域治理效果,受成本投入情况影响。因此,本次评价重点采用成本-效益分析方法,效益方面关注水质提升及保持情况、环境改善引起的新的产业发展机会及预期效益、居民生活质量提升情况;成本方面关注财政资金直接投入成本(包括中央支持资金、N省补偿资金、M省投入资金及A、B两市投入资金)、整治过程付出的经济发展代价,包括流域整治对上游地区原有产业结构和经济贡献的负面影响、对居民就业和经济收入的负面影响。据此判断整治措施的科学性、协议资金规模的合理性。


基于以上评价思路,确定本次绩效评价须掌握以下信息:1.2017年流域整治措施及对应资金投入数据;2.2017年-2018年(截至评价时间)流域水质信息;3.整治前后A、B两市产业结构及税收贡献变化信息;4.整治前后上游地区居民就业、经济收入及生活质量变化信息。


? ?(二)评价方式和方法

该项目资金属于省级专项转移支付资金,涉及省、市、区县和具体项目执行单位多个层级,为了深入了解项目实施成效,工作组采取现场评价和非现场评价相结合的方式,综合运用了访谈法、现场勘查法、公众调查法、资料核查法。


1. 访谈法:对省、市、区三级业务主管部门进行访谈,了解三级主管部门有关项目决策和管理情况。省级主管部门重点关注专项资金总目标和方案、资金分配、制度建设和监管措施;市级主管部门重点关注目标分解和方案制定、资金下达和监管、项目安排及监管;区级主管部门重点关注项目执行进度、效果和问题反馈。


2. 现场勘查法:抽选A、B两市部分项目,现场核实项目进展及效果。


3. 公众调查法:抽选A、B两市部分项目所在区域,对区域内居民开展满意度调查。


4. 资料核查法:根据三级主管部门访谈情况对应收集资料,核实相关决策和管理情况;抽选部分项目,收集项目实施过程资料,掌握项目执行及管控情况。


5. 数据统计分析法:对项目资金投入方向及规模、效益数据等进行统计分析。


6. 对比法:对整治前后水质情况、区域产业结构及税收贡献情况、上游地区居民就业、收入及生活环境变化进行对比。


? ? ??四、总体评价结论

经评价,水质提升效果达到协议约定目标,部分地区因环境改善产生新的产业发展机会、居民生活环境改善明显,建议协议到期后续签,建立长效机制。但应? 科学测算整治成本,调整协议资金规模,优化整治措施,完善项目管理。


五、主要问题分析

(一)通过访谈、公众调查,发现畜禽养殖污染整治措施单一,政策阵痛明显

为开展流域整治工作,A、B两市均采取了拆除猪栏的方式解决畜禽养殖导致的流域污染,该做法可快速有效消除污染源,短期内使水质显着提升,但政策阵痛明显。具体表现为以下几个方面:一是各地猪栏拆除补贴标准差异很大,难以有效补偿养殖户经济损失,如A市某区拆除5.40万平方米,B市某区拆除6.14万平方米,因地方财力不同,两个地区对养殖户的补偿力度不同,A市补偿标准为150元/平方米,B市补偿标准是30元/平方米。二是猪栏拆除后养殖户失去经济来源,由于技术能力有限,短期内难以转换既往生产生活方式,现有转产转业政策如开展就业培训、发展种植业等措施,短时间内难以保证养殖户顺利就业或成功创业,易形成社会不稳定因素。三是以往畜禽养殖是N省重点扶持的产业,前期生态链培养投入巨大,当前大规模拆除猪栏中断了产业链,对养殖户经济影响较大,可能对今后政府推行产业政策产生一定阻力。


(二)通过访谈和资料核查,发现省、市两级资金及项目管理不到位

省级总体实施方案及专项资金管理办法缺失,省级工作部署及职责不明确、资金管理责任有待落实;市级项目跟踪及监管机制不完善,仅根据中央部门检查工作需要对中央资金涉及的项目进行调度,不掌握省市资金所支持的项目进展及资金支持方向,不了解区级资金投入情况,无法全面分析整治资金投入规模、具体整治项目与汀江流域水环境改善之间的关系,不利于项目决策及管理的持续改进。


(三)绩效目标的系统性和科学性不足

省级虽明确了专项整体绩效目标且在下达资金时要求各市强化绩效目标管理,但市级层面未将专项资金区域绩效目标细化分解为绩效指标,项目实施单位未针对具体项目制定绩效目标及指标,“整体-区域-项目”的分级分层绩效目标管理体系尚未建立。


(四) 项目储备库建设及管理不规范

省级主管部门未建立流域整治项目库,未对市级项目库建设及管理提出明确要求。专项资金下达时,A市尚未建立项目库,省级资金到位后,A市仍通过因素分配法下达资金,导致资金无法及时落实到项目;B市项目库入库条件有待完善,部分入库项目不够成熟,存在因征地、赔青和用地等因素推进缓慢无法未及时完成的情况。


六、工作亮点和不足

?(一)工作亮点

成本-效益分析关注点较为全面。效益方面既关注水质提升、区域环境改善、居民生活质量提升等直接效益,又关注新的产业发展机会可能带来的潜在效益;成本方面既关注财政资金投入这一直接成本,又关注环境整治付出的产业发展代价、居民就业和经济收入降低等间接成本,分析角度较为全面。


信息数据提取方式较为多样。注重访谈、现场勘查、公众调查等一手信息的分析和利用,有效解决了资料评价可能存在的信息不充分和不对称问题,评价依据更为有效。


? ?(二)不足与思考

?评价资金范围及评价相关方配合度影响评价深度。本次评价对象是X流域省级补偿资金,但X流域整治资金来源包括中央支持资金、下游省份补偿资金、本省投入资金及市级投入资金,整治效果无法按资金来源有效割离,且省级补偿资金占比很小,评价对象明确为省级补偿资金限制了流域整治整体信息和数据的全面系统收集,且相关部门基础信息和数据不全,导致数据统计分析缺乏基础条件,报告问题多以座谈和现场勘查的具体案例呈现,部分问题缺乏充分的数据支撑,影响共性问题的披露和分析深度。该类项目评价可调整为政策评价,有利于全面分析投入-产出-效果;同时相关部门对绩效评价的正确认知、主动性和参与度是绩效充分呈现并客观评价的基础。


提高评价组织方的层级,对已实施上下游横向生态保护补偿机制的流域进行横向对比,探索制定流域治理成本-效益衡量标准。可对根据财政部、环境保护部、国家发展改革委、水利部《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》(财建〔2016〕928号),近年来部分流域积极开展横向生态保护补偿试点,已取得了阶段性进展,截至2018年底,第一个协议周期均已完成。考虑到中央财政资金均有投入,可以由中央层面开展绩效评价,对不同流域上下游横向生态保护补偿效果进行横向对比,探索制定流域治理成本-效益衡量标准,同时对该项机制的进一步完善提出意见或建议。


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